Ketika Penjaga Menjadi Penjagal Reformasi: Korupsi, Krisis Tata Kelola, dan Ujian Kepemimpinan Presiden

Ketika Penjaga Menjadi Penjagal Reformasi: 

Korupsi, Krisis Tata Kelola, dan Ujian Kepemimpinan Presiden

oleh Prof Drs Andy Fefta Wijaya, MDA, Ph.D* (FIA UB) 

*Dewan Pakar/ Penasehat/ Pembina MAKPI, IAPA, ASPA, ICMI, ADOKPI, FORDEKIIS

‘Hukum Menangkap Pelaku Korupsi sedangkan Tata Kelola Mencegah Pelaku Korupsi’

Korupsi di Indonesia telah berkembang jauh melampaui sekadar penyalahgunaan jabatan untuk memperkaya diri. Ia telah berubah menjadi penyakit sistemik yang menggerogoti fondasi negara, melemahkan kapasitas pemerintahan, merusak kualitas pelayanan publik, dan mengikis kepercayaan masyarakat terhadap institusi negara. Yang paling mengkhawatirkan, praktik korupsi kini tidak lagi hanya dilakukan oleh birokrat atau politisi, tetapi juga melibatkan institusi yang justru diberi mandat memberantas korupsi dan menegakkan hukum. Fenomena ini menimbulkan paradoks serius. Ketika aparat penegak hukum, pejabat pengawas, hingga lembaga yang bertugas menjaga integritas justru terjerat korupsi, masyarakat mulai mempertanyakan: siapa sebenarnya yang masih bisa dipercaya untuk menjaga negara? Dalam ilmu tata kelola publik, kondisi tersebut dikenal sebagai institutional decay, yakni kemunduran kualitas institusi akibat hilangnya integritas, lemahnya pengawasan, dan rusaknya mekanisme akuntabilitas.

Dari "Cicak versus Buaya" hingga Hari Ini: Korupsi Tidak Pernah Benar-Benar Kalah

Publik tentu masih mengingat konflik besar antara Komisi Pemberantasan Korupsi dan Kepolisian Negara Republik Indonesia yang populer dengan istilah "Cicak versus Buaya" pada 2009. Saat itu, masyarakat menyaksikan bagaimana lembaga antikorupsi menghadapi resistensi dari institusi penegak hukum yang jauh lebih besar dan kuat. Peristiwa tersebut bukan sekadar konflik antar lembaga. Ia menjadi simbol bahwa pemberantasan korupsi selalu berhadapan dengan kelompok-kelompok yang memiliki kepentingan mempertahankan status quo. Ironisnya, lebih dari satu dekade kemudian, persoalan yang sama terus berulang dengan wajah yang berbeda.

Dalam beberapa tahun terakhir, publik kembali dikejutkan oleh berbagai kasus besar yang justru melibatkan pejabat tinggi pemerintahan maupun aparat penegak hukum. Penangkapan pejabat tinggi di lingkungan kementerian, penyidikan terhadap pejabat di lingkungan kejaksaan, perkara korupsi yang menyeret pimpinan lembaga strategis seperti badan yang mengelola program makan bergizi, hingga dugaan penyimpangan di berbagai kementerian menunjukkan bahwa korupsi telah menyebar secara horizontal ke hampir seluruh sektor pemerintahan.

Lebih memprihatinkan lagi, sejumlah perkara justru berasal dari institusi yang memiliki fungsi pengawasan dan penegakan hukum. Ketika jaksa diperiksa karena dugaan korupsi, ketika penyidik ditangkap karena menerima suap, atau ketika aparat yang semestinya menindak justru menjadi pelaku, maka negara menghadapi persoalan yang jauh lebih serius dibanding sekadar meningkatnya jumlah perkara korupsi. Dalam perspektif Principal-Agent Theory, kondisi tersebut menunjukkan terjadinya multiple agency failure. Rakyat sebagai principal kehilangan kemampuan mengendalikan para agen negara karena hampir seluruh mata rantai pengawasan mengalami kegagalan secara simultan.

Rivalitas Antar Lembaga: Musuh Terbesar Pemberantasan Korupsi

Dalam teori Network Governance, keberhasilan kebijakan publik bergantung pada kemampuan berbagai organisasi bekerja secara kolaboratif. Namun praktik di Indonesia masih memperlihatkan karakteristik institutional silo, yaitu setiap institusi bekerja berdasarkan mandatnya masing-masing dengan koordinasi yang belum optimal. Secara kelembagaan, masing-masing memiliki mandat berbeda: KPK berfokus pada pemberantasan korupsi dengan karakter independen. Kejaksaan Agung memiliki fungsi penuntutan sekaligus kewenangan penyidikan pada tindak pidana tertentu. Kepolisian menjalankan fungsi penyelidikan dan penyidikan umum. PPATK mengelola intelijen keuangan. BPK dan BPKP melakukan audit negara. APIP melakukan pengawasan internal pemerintahan.

Masalah muncul ketika koordinasi berubah menjadi kompetisi, sementara kompetisi tersebut berpotensi menciptakan: tumpang tindih penyidikan; perbedaan interpretasi hukum; perlombaan menangani perkara strategis; munculnya persepsi selektivitas penegakan hukum; dan ketidakpastian bagi proses administrasi pemerintahan. Dalam administrasi publik, kondisi demikian dikenal sebagai coordination failure, yaitu kegagalan negara mengintegrasikan berbagai organisasi menuju tujuan yang sama.

Korupsi Bukan Lagi Persoalan Individu, Namun Krisis Tata Kelola

Kesalahan terbesar dalam memahami korupsi adalah menganggapnya sebagai persoalan moral individu. Ilmu kebijakan publik justru menjelaskan bahwa korupsi lebih sering lahir dari desain kelembagaan yang buruk. Douglas North menyebut bahwa institusi yang lemah akan menciptakan insentif bagi perilaku oportunistik. Robert Klitgaard bahkan merumuskan bahwa korupsi tumbuh ketika monopoli kekuasaan bertemu dengan diskresi tinggi tanpa akuntabilitas. Formula terkenalnya: Corruption = Monopoly + Discretion − Accountability

Formula tersebut masih sangat relevan membaca kondisi Indonesia hari ini. Masih banyak pelayanan publik yang tertutup. Pengawasan internal sering tidak independen. Whistleblower belum terlindungi secara optimal. Integrasi data antar lembaga masih rendah. Sistem digital belum sepenuhnya mampu menutup ruang manipulasi. Akibatnya, kesempatan melakukan korupsi tetap terbuka.

Indonesia sesungguhnya tidak kekurangan lembaga pemberantas korupsi, sebagaimana disebutkan sebelumnya terdapat KPK, Kejaksaan Agung, Kepolisian, BPK, BPKP, PPATK, Ombudsman, Inspektorat, Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), hingga berbagai lembaga pengawasan lainnya. Ironisnya, semakin banyak institusi yang terlibat, efektivitas pemberantasan korupsi belum selalu meningkat secara proporsional. Fenomena tersebut menunjukkan bahwa persoalan utama bukan lagi sekadar kapasitas kelembagaan, melainkan tata kelola hubungan antarorganisasi (inter-organizational governance). Dalam perspektif administrasi publik modern, kegagalan koordinasi sering kali lebih mahal dibandingkan kekurangan sumber daya. Yang menjadi sorotan publik bukan hanya banyaknya kasus korupsi yang melibatkan pejabat tinggi negara, kepala daerah, anggota legislatif, pimpinan BUMN, maupun aktor sektor swasta, tetapi juga munculnya persepsi mengenai adanya perbedaan pendekatan, prioritas, atau bahkan kompetisi kewenangan di antara lembaga penegak hukum. Terlepas dari benar atau tidaknya persepsi tersebut pada setiap kasus, persepsi publik sendiri merupakan faktor penting karena memengaruhi tingkat kepercayaan terhadap sistem hukum.

Dimensi Politik dalam Penegakan Korupsi

Tidak dapat dipungkiri bahwa sebagian besar perkara korupsi bernilai besar memiliki dimensi politik, ekonomi, dan birokrasi yang saling berkaitan. Korupsi skala besar umumnya melibatkan jaringan kekuasaan, sehingga penyelesaiannya tidak hanya membutuhkan kemampuan hukum, tetapi juga keberanian politik, integritas birokrasi, serta dukungan kelembagaan. Masalah muncul apabila masyarakat mulai mempertanyakan: mengapa suatu perkara diprioritaskan sementara perkara lain berjalan lambat; apakah seluruh aktor diperlakukan setara di depan hukum; apakah terdapat intervensi politik; dan bagaimana mekanisme pengawasan terhadap aparat penegak hukum sendiri. Dalam negara demokrasi, pertanyaan-pertanyaan tersebut tidak boleh dianggap sebagai ancaman, melainkan sebagai mekanisme kontrol publik yang sehat.

Ketika Penegak Hukum Ikut Terjerat

Korupsi yang melibatkan aparat penegak hukum mempunyai dampak jauh lebih besar dibanding korupsi biasa. Dalam teori Institutional Trust, legitimasi negara tidak hanya bergantung pada hasil pembangunan, tetapi terutama pada keyakinan masyarakat bahwa hukum ditegakkan secara adil. Begitu publik mulai percaya bahwa hukum dapat diperjualbelikan, maka kepatuhan masyarakat akan menurun. Masyarakat mulai bertanya: Mengapa kasus tertentu diproses cepat? Mengapa kasus lain berhenti? Mengapa hukuman berbeda untuk pelanggaran yang serupa? Pertanyaan-pertanyaan tersebut menunjukkan menurunnya kepercayaan terhadap sistem, bukan sekadar terhadap individu.

Mengapa Operasi Tangkap Tangan Tidak Pernah Menyelesaikan Masalah?

Indonesia telah menangkap ribuan pelaku korupsi. Namun indeks persepsi korupsi tidak menunjukkan perbaikan yang signifikan dalam jangka panjang. Mengapa? Karena penegakan hukum lebih banyak bersifat kuratif, bukan preventif. Korupsi diperlakukan sebagai kejahatan individu. Padahal akar masalahnya berada pada tata kelola. Dalam perspektif Public Governance, pemberantasan korupsi seharusnya dimulai dari: reformasi kelembagaan, integrasi sistem digital, transparansi anggaran, keterbukaan data, merit system, penguatan pengawasan sosial, dan evaluasi risiko korupsi sejak tahap perencanaan kebijakan. Tanpa itu, negara hanya sibuk menangkap pelaku baru setiap tahun.

Korupsi merupakan persoalan sistemik. Teori New Public Governance menjelaskan bahwa keberhasilan kebijakan publik sangat bergantung pada kolaborasi antarpemangku kepentingan. Pendekatan represif hanya bekerja pada tahap akhir setelah korupsi terjadi. Sebaliknya, administrasi publik modern menekankan pentingnya: pencegahan; manajemen risiko; transparansi digital; keterbukaan data; pengawasan masyarakat; dan akuntabilitas lintas organisasi. Dengan kata lain, hukum menangkap pelaku, tetapi tata kelola mencegah lahirnya pelaku baru.

Di Mana Posisi Presiden?

Dalam sistem pemerintahan presidensial Indonesia, Presiden bukan penegak hukum, tetapi merupakan pemegang kekuasaan pemerintahan menurut konstitusi. Karena itu, publik secara wajar menaruh harapan besar agar Presiden tidak hanya mendukung penegakan hukum, tetapi juga memimpin reformasi tata kelola secara menyeluruh. Sejauh ini, pemerintah telah menyampaikan komitmen untuk memberantas korupsi dan mendukung proses hukum terhadap pejabat yang diduga melakukan tindak pidana korupsi. Komitmen bahwa proses hukum tidak boleh diintervensi merupakan prinsip penting dalam negara hukum dan patut dipertahankan. Presiden tidak boleh mengintervensi perkara konkret yang sedang diproses. Namun Presiden juga tidak boleh bersikap pasif ketika koordinasi antarlembaga melemah. Peran Presiden adalah memperkuat sistem, bukan menentukan hasil penegakan hukum. Langkah konkrit Presiden dengan mendesak jika ada pejabat penegak hukum yang sedang berperkara untuk mengundurkan diri dari jabatan tingginya saat ini adalah langkah positif yang patut diacungi jempol.

Karena itu Presiden memiliki tanggung jawab strategis untuk memastikan bahwa keseluruhan sistem pemerintahan berjalan secara efektif, Dalam perspektif administrasi publik, Presiden seharusnya menjalankan lima fungsi utama.

Pertama, sebagai Chief Governance Integrator yang memastikan koordinasi lintas lembaga berjalan efektif tanpa mencampuri proses hukum. Kedua, sebagai policy leader yang membangun agenda nasional pemberantasan korupsi melalui reformasi birokrasi, digitalisasi pemerintahan, penguatan pengadaan barang dan jasa, serta transparansi fiscal. Ketiga, sebagai penjaga integritas sistem dengan memastikan proses rekrutmen pejabat publik berbasis merit system. Keempat, sebagai pembangun budaya antikorupsi melalui keteladanan politik dan etika pemerintahan. Kelima, sebagai fasilitator kolaborasi antarlembaga sehingga tidak terjadi ego sektoral.

Selebihnya dalam perspektif ilmu kebijakan publik, penindakan saja belum cukup. Indikator keberhasilan seorang Presiden dalam agenda antikorupsi bukan hanya pada besarnya dukungan pada banyaknya pejabat korup yang ditangkap, melainkan apakah sistem pemerintahan menjadi semakin sulit untuk dikorupsi. Di sinilah ruang kritik konstruktif muncul. Presiden perlu memastikan bahwa reformasi tidak berhenti pada penegakan hukum yang bersifat reaktif, tetapi bergerak menuju reformasi kelembagaan yang sistematis.

Pendekatan Whole-of-Government menuntut agar kementerian, lembaga pengawasan, aparat penegak hukum, kementerian keuangan, lembaga pengadaan, dan pemerintah daerah bekerja dengan standar integritas, data, dan pengawasan yang terintegrasi. Sementara itu, pendekatan Network Governance menekankan bahwa pemberantasan korupsi juga memerlukan kolaborasi aktif dengan masyarakat sipil, perguruan tinggi, media, sektor swasta, dan komunitas profesional sebagai bagian dari ekosistem akuntabilitas. Selain itu, pengisian jabatan publik perlu semakin konsisten berbasis merit, rekam jejak integritas, dan kompetensi. Penguatan sistem perlindungan pelapor, transparansi pengadaan, interoperabilitas data antarlembaga, serta audit berbasis risiko merupakan agenda yang dapat memperkuat kapasitas negara (state capacity) sekaligus mengurangi peluang terjadinya korupsi.

Membangun Negara yang Sulit Dikorrupsi

Pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa keberhasilan pemberantasan korupsi tidak hanya bergantung pada keberanian menangkap pelaku, tetapi juga pada kemampuan membangun sistem yang mempersempit ruang penyimpangan. Negara dengan tingkat korupsi rendah umumnya memiliki karakteristik yang serupa: birokrasi profesional, sistem merit yang konsisten, layanan publik terdigitalisasi, pengawasan yang independen, transparansi data, dan penegakan hukum yang tidak tebang pilih. Dengan kata lain, mereka membangun institusi yang membuat korupsi menjadi berisiko tinggi dan tidak menguntungkan. Indonesia memiliki modal penting untuk bergerak ke arah tersebut, tetapi transformasi itu memerlukan kepemimpinan yang mampu menyatukan reformasi hukum, reformasi birokrasi, reformasi digital, dan reformasi politik dalam satu agenda tata kelola yang terpadu.

Reformasi yang Mendesak Dilakukan

Indonesia memerlukan reformasi pemberantasan korupsi generasi berikutnya yang tidak lagi berfokus semata pada penindakan, tetapi pada integrasi tata kelola. Beberapa agenda strategis antara lain:

1. Membangun National Anti-Corruption Governance Framework yang mengintegrasikan seluruh lembaga dalam satu arsitektur nasional;
2. Memperkuat pertukaran data secara real time antara KPK, Kejaksaan, Kepolisian, PPATK, BPK, BPKP, APIP, dan kementerian terkait;
3. Mengembangkan sistem whole-of-government dalam pengawasan keuangan negara;
4. Memperluas penggunaan kecerdasan buatan (artificial intelligence) untuk mendeteksi pola transaksi yang berisiko tinggi;
5. Memperkuat perlindungan terhadap pelapor (whistleblower);
6. Memperkuat pengawasan etik terhadap aparat penegak hukum;
7. Membangun indikator kinerja bersama lintas lembaga sehingga keberhasilan diukur berdasarkan dampak nasional, bukan sekadar jumlah perkara.

Dari Government menuju Governance

Korupsi modern tidak lagi dapat diberantas melalui pendekatan birokrasi tradisional. Negara membutuhkan transformasi dari government menuju governance, yaitu pemerintahan yang mengedepankan koordinasi, kolaborasi, transparansi, dan akuntabilitas. Dalam paradigma ini, Presiden bukanlah "komandan operasi penegakan hukum", melainkan arsitek tata kelola nasional yang memastikan seluruh institusi bekerja dalam satu arah kebijakan. Semakin tinggi kualitas koordinasi antarlembaga, semakin kecil ruang bagi korupsi sistemik. Sebaliknya, apabila ego sektoral lebih dominan daripada kepentingan nasional, maka pemberantasan korupsi akan selalu menghadapi hambatan, meskipun lembaga dan regulasi terus bertambah.

Penutup

Korupsi bukan sekadar kejahatan individu, melainkan cermin kualitas tata kelola negara. Penangkapan demi penangkapan menunjukkan bahwa aparat penegak hukum masih bekerja, tetapi pada saat yang sama juga mengingatkan bahwa sistem pencegahan belum cukup kuat untuk menutup celah penyimpangan. Pertanyaan mendasarnya bukan lagi "siapa yang akan ditangkap berikutnya?", melainkan "bagaimana membangun negara yang membuat korupsi semakin sulit dilakukan?". Di sinilah peran Presiden menjadi sangat menentukan: bukan sebagai pengendali proses hukum, melainkan sebagai arsitek reformasi kelembagaan yang mampu memperkuat kapasitas negara, memulihkan kepercayaan publik, dan memastikan bahwa integritas menjadi fondasi utama penyelenggaraan pemerintahan. Keberhasilan agenda antikorupsi pada akhirnya tidak diukur dari banyaknya operasi penindakan, tetapi dari terciptanya tata kelola yang transparan, akuntabel, dan kolaboratif sehingga korupsi tidak lagi menjadi pilihan yang mudah. Hanya dengan membangun institusi yang kuat dan dipercaya, Indonesia dapat keluar dari siklus berulang antara skandal, penangkapan, dan krisis kepercayaan yang selama ini membayangi perjalanan reformasi.